自09年“四万亿”基建投资大潮后，地方债务问题成为了舆论焦点，也形成了金融体系中较为重大的风险。因此，自2013年全面深化改革开始，曾经默默无闻、专注管钱的财政开始跨界、主导基建投资；尝试用财政思维来解决基建投资与政府债务产生的问题。

如今已是2020年，距离财政主导基建投资已经过去了8年。但是，我们遗憾的发现，地方债务始终未能解决；用财政思维来提高基建投资效率也未能见效。并且，从近期的政策趋势来看，基建投资的描述与方式正在再次起变化；由财政主导基建投资的日子，很快就将结束。

回首“四万亿”，地方债务的根源在哪？

无论“四万亿”的功与过究竟如何，造成地方债务高企、形成风险是无可争议的事实。但如果我们深入探析，就会发现“四万亿”只是地方债务问题的导火索和加速器；地方债务的根源问题早就形成并长期存在。

第一，地方财政的收支矛盾长期存在。

自我国加入WTO后，经济迈入快车道；地方蓬勃的经济发展势头催生了大量需求，既有产业需求，更多的是基建需求。在2008年全球金融危机爆发后，为了促使国内经济平稳发展、避免外贸骤降造成危机；我国开始加速投资基建项目，补上缺失的经济规模，“四万亿”基建投资大潮就此来临。

在当时的基建投资模式中，是由中央配套一部分资金，剩余的由地方进行自筹。但实际情况是，基建项目的投资规模是相对庞大的，在没有债务工具的情况下，地方政府短期内并无法拿出大量的资金用于投资长期基建项目。这一点在地方财政宽裕的珠三角、长三角都非常明显，即使是财政情况非常好的地区，仍然无法用短期税收和土地出让金来支撑长期投资项目，地方财政的结构性缺口问题由此显现。

在“四万亿”的投资压力下，地方财政的结构性缺口被快速放大，形成了巨大的财政收支压力。而在当时既没有考虑到地方政府无法公开发行地方债券、也没有通过发行国债来解决问题；只是把这个资金缺口交给地方政府自己“想办法”，由此产生的结果只能是地方政府开始“违规”举借大量债务。

因此，为何地方债务的问题屡禁不止，原因就在于最根本的收支矛盾问题长期无法解决。只要地方财政存在资金缺口和投资压力，地方债务必然长期存在；只是方式方法需要不断改善，其中的风险同样需要高度警惕。

第二，影子银行快速发展、初步成型。

实际上，地方债务的问题是在“四万亿”推行之初就可以预料到的；但真正使得地方债务问题发酵、蔓延甚至失控的，核心问题实际上并不在债务本身，而在于这些地方债务与影子银行深深的结合在一起，形成了系统性金融风险。

在应对金融危机的一揽子措施中，既有“四万亿”基建来对冲失去的需求，也有宽松的货币政策来对冲企业经营压力。但在逆周期中，企业、居民端的风险是比较大的，且当时的金融业发展还不完善，市场对风险的偏好依然很低；于是大量的资金开始通过各种各种的渠道流向地方债务，通过绑定地方政府信用的方式来降低违约率。

在逆周期时，通过加大政府债务来扩大投资是常规的措施之一；但在制度尚未完善、金融业刚刚起步、地方政府没有合法举债渠道时，这一切都开始扭曲。大量银行的低成本资金通过各类通道工具（如信托、基金）流向地方政府的基建项目，这些债务既关联了地方政府信用，又远高于一般银行贷款的利率；既使得地方债务的成本大幅上升、还款压力增大，大量的债务工具相互嵌套，又衍生了庞大的金融风险。

这最终造成了地方政府的信用风险，又产生了系统性金融风险；可以说是远超“四万亿”政策的预期。也说明了地方债务问题是综合因素下诞生的结果，四万亿基建只是一个诱因。

第三，地方自主权过大，监管有所放松。

在“四万亿”的那几年，为了应对经济冲击，在中央支援不足的情况下，是鼓励地方自行发展、积极创新的。因此，那段时间内的地方自主权是很大的；虽然有不少地区确实做出了一番成绩，但有很多地区存在大量非理性的盲目投资。

在这样的大环境下，存在大量盲目投资、超前投资的地区很快陷入了债务危机；也暴露出了中央对地方的管理、监督、考核制度存在许多不足。在决策程序上同样存在许多缺陷，地方政府举债、投资、支出的管理流于形式，无法做到科学投资。这也加剧了地方债务造成的问题，钱花出去了，但投资未必如同想象的那样能收回来，造成了更大的偿债和现金流压力。

因此，综合来看，当年地方债务问题的爆发看似偶然实则必然；其中既有制度、人事因素，也有货币、金融环境的推波助澜。

全面深化改革，财政主导基建投资

自2013年起，地方债务问题得到了高度重视；在《全面深化改革》中就对地方债务问题的解决、制度的改革作出了全面部署。为了全面解决既有的债务问题以及全面防范财政风险，高层决定使用财政的思维对地方政府进行全面的管理；用财政制度改革推进地方政府管理改革、政府投资改革和地方债务改革。由此我们进入了一个全新的时代——由财政主导基建的时代。

为何选择财政？这既是当时现实的需求，也是改革要从“钱袋子”开始的必然。从此时开始推行的一系列改革影响是深远的，基本都延续到了现在：

第一是“开明渠堵暗道”，正式发行地方债券。

为了降低地方债务的风险，允许地方政府以省为单位集合发行地方政府债券；通过“开明渠”的方式允许地方政府发行债券来弥补财政的结构性问题。并且组织对之前的存量债务发行置换债券进行置换，降低债务成本以及风险。

虽然名义上地方债券是由地方政府“自发自还”，但每年的发行额度是由全国人大审批、财政部分配到每个省的；并且在合法举债渠道开启后，其他违规举债模式开始迅速收紧。这一套组合拳使得地方财政对中央的依赖程度大幅增加，并且随着“营改增”、地方税收下降后持续上升。

第二是改变了政府职能定位，放开了部分市场。

全面深化改革提出了让“政府聚焦宏观调控，减少对微观事务的干预”，改变了地方政府的职能定位。并且提出：推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。

这一举措是针对地方政府运行效率不高的对应措施，希望在基建、公共服务领域建立竞争机制，通过市场化手段来促使地方支出透明化、公正化、并且提高效率。对应的，提出了政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）等一系列市场化模式。

第三是划清政企界限，推进融资平台转型。

地方政府为了融资，大量成立融资平台公司；虽然存量债务置换了一部分，但这些企业债务仍然存在。为了防范地方债务风险，国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），提出了剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务；将政府与企业的界限划清，这也是融资平台转型的开端。

在这一系列的改革后，财政通过“管钱”将地方政府的权利“关进笼子”；从当时的情况来看，确实控制住了地方债务风险与地方政府的问题。财政在政府运作中的话语权快速增长，成为了影响政府投资的重要部门；也正是从此时开始，财政思维成为了主导基建投资的核心。

PPP的兴与衰，理想的美好与现实

在2014年末，“十二五”走到了尾声，新的五年即将到来。在当时的情况下，地方对于基建投资仍然有很大的需求，基建也依然是我国经济增长中不可或缺的部分。但是，地方债务问题刚刚告一段落，如何在不新增地方债务的情况下进行基建投资？当时财政给出的答案是：政府与社会合作（PPP）模式。

从财政管钱的思维上看，PPP模式是非常好的。一是可以简政放权，把专业的事交给专业的人做，政府只需按实际效果进行付费；二是不新增地方政府债务，杠杆由社会资本承担，地方财政也无需兜底，减少了许多潜在的风险；三是PPP模式可以充分进行市场竞争机制，培育我国的基建与公共服务市场发展，培育一批优秀的企业。

因此，从初衷上来看，财政部的理想是非常美好的；但是，每年投资规模超过十万亿的基建市场真的能够一步从政府投资转向市场时代吗？

 

来源：杨老师的基建课堂