片区开发PPP项目绩效考核体系研究

 行业动态    |      2019-04-12

2018年9月1日，国家颁布了《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指出：“为解决当前预算绩效管理存在的突出问题，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”，文中还指出：“同时，积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。”其实，在此文之前，财政部等PPP管理部门已多次发文要求PPP项目必须实行绩效管理、做到按效付费，如《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92）中首次提出存在以下情形的不得入库：“包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；……项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。”在此基础上，《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）再次强调指出：“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”。由此可见，PPP模式中政府和社会资本的合作本质上是政府向社会资本购买“等价等物”、“物有所值”公共服务的合作，PPP项目中绩效管理实施的如何，直接影响到PPP项目全生命周期的运作质量和成果，可谓项目顶层设计中的重中之重。相对而言，单体项目的绩效管理体系比较容易设计和实施，而综合性的PPP项目，如片区开发项目的绩效考核在合作期内就可能存在因为合作内容的调整而进行调整的不确定性，这不是实施机构前期工作不力，也并非咨询机构无能，而是片区开发项目的客观特性，一般而言，片区开发PPP项目合作面积少则几平方公里，多则几十平方公里，即便前期能将规划编制清晰，后续因规划、政策或者其他客观原因的变化导致的变数仍然很大，因此，动态调整、保持平衡（合理收益），片区开发PPP项目方能行稳致远，而建立在合作内容基础上的绩效考核体系，它的产出标准设置更为复杂，既要考察硬件——片区建设，也要考察软件——综合开发（含产业服务）带来的片区整体经济和社会效益，因此，不同于单体项目的绩效考核体系，从内容上来看，它更为复杂和多样化；从时效性来看，需要阶段性的调整更新；从整体性来看，它需要多项指标有机统一，互相促进。所以，笔者以为，做好片区开发的PPP项目的绩效考核体系，更能体现PPP模式的生命力和积极意义，本文抛砖引玉，从项目实操的角度，探讨片区开发PPP项目的绩效考核体系的设计与实施，希望做更好的PPP！



一、指标设计


片区开发PPP项目的合作内容一般包括两大方面内容，一是片区基础设施和公共设施的开发建设——打造“城”，二是为合作区域引入或培育适合产业、开展产业发展服务——激活“市”，二者应互为条件、激励相容，因此，片区开发PPP项目的绩效考核指标体系的建立应围绕上述目标，从两大方面设立指标体系，由于片区开发PPP项目的特殊性，建议其绩效指标体系建立应遵循以下原则：



指标设立应清晰无扯皮，便于考核。

建立清晰的考核指标，避免在实施过程中双方认定不清，互相扯皮，比如“完成某项目建设工作”或者“引入某产业项目”，这里的“完成”和“引入”等字眼应给予明确界定。



绩效指标应互相统一，不应有矛盾。

片区开发的指标设计比较复杂，而且有不同的维度，但尽管维度不一，其内在还是应有机统一，相互匹配，在设计指标时，应充分考量指标之间不能有冲突，比如对产业项目引入的总规模不应超出片区内产业用地能承载的总的落地投资额。



绩效考核体系适用周期不宜过长。

片区开发项目合作周期都比较长，一般为20—30年，而又因为其合作内容变数较大，再加上受规划、审批、指标及各项政策影响，一次性制定一个长达二三十年的绩效考核体系，实质上很有可能也就前几年的能真正起到考核作用，后续的适用性就不强了，因此建议片区开发PPP项目根据项目具体情况以每5-10年作为一个周期建立绩效考核体系。



阶段性考核为主。

片区开发PPP项目很多指标并不适合每年考核，特别是因为片区综合开发带来的整体经济或者社会效益指标，并非一蹴而就，需要一定的时间才能体现出成果，一般为2-3年，因此根据不同的考核指标建议实行年度与阶段性考核相结合的原则，更具有适用性。


鉴于片区开发PPP项目的考核体系比较复杂，需要建立两个甚至更多维度的绩效考核体系，以笔者的运作经验而言，可以设立单项指标考核和综合指标考核相结合的绩效考核体系，单项指标主要用于实施机构考核具体单个项目，而综合指标主要用于实施机构考核片区开发建设和产业引入形成的综合性的经济或社会指标，笔者以某产业新城PPP项目为例，具体探讨指标体系的设立。