笔者在参加2018年保障性安居工程资金投入和使用绩效审计中，对于棚户区改造中的项目融资、项目支出中一些常见问题，谈谈浅显问题核查和认定方法。
一、关于扩大棚改项目融资问题核查的认定方法
（一）围绕融资来源这个"龙头"进行核查和认定方法
“棚改是个筐，都往里面装”。通过棚户区改造，广大居民实现“出棚进楼”，改善生活环境，提高幸福指数。为改善人民群众住房条件，国家大力鼓励棚户区改造，在对棚户区改造项目的审批、建设等方面有“绿色通道”。通过政府购买棚改服务等方式后，国开行、农发行等政策性开发银行给予很大的支持和优惠，在审批程序和资金额度上都较为宽松。
所以很多地方如果想融资，就尽最大可能的把以前开工的项目、因道路拓展、历史文物修缮、腾空地块、新城新区征地开发、基础设施建设、农民集中建房等都包装成城市棚户区，以获得银行贷款。这种违规行为会形成政府隐性债务，在认定上要依据在项目位置、资金支出、征地、债务、腾空土地使用效益等方面去核查，有无突破到城市规划区之外，有无取得批文即征收大量集体土地的行为。
围绕融资支出这个总"阀门"进行核查的认定方法
一是融资支出用于非棚改支出。因为国开行和农发行要求棚改支出必须是直达施工企业和拆迁户，有些城投公司在收储非保障性住房用地土地时，将发放给这类拆迁户的安置补偿金也混入棚改支出。
二是融资资金转圈，虚假本级配套。部分地区以征地为名，将融资贷款下拨到乡镇财政，当此项资金全额返回时，资金性质即摇身一变，成为财政配套资金，用于获取下一个项目的融资贷款，大大增加政府隐形债务。
二、关于扩大范围实施棚改问题的认定方法
在棚改政策实施中存在的最常见的扩大范围问题，主要有以下五个方面。
（一）实施整村拆迁安置，大量棚改资金违规用于新城新区征地开发、基础设施建设等支出扩大棚改范围。
有些建设项目是为了满足工业物流园区、新城新区等城市扩张需要，或根据合村并镇等城镇化建设需要而进行的整村搬迁安置，居民主要是农村户籍人口，住宅建筑密度不大，户均居住面积远高于城市居民户均居住面积，棚改资金有很大比例支出被违规用于征收农用地、园区修路等。
认定时要注意拆迁地块处于城市建成区外，有的突破到城市规划区之外，有的未取得批文即征收大量集体土地。
（二）将应由道路拓展、高铁轨道交通建设、学校扩建、历史文化街区保护、文物修缮等项目承担的房屋征收拆迁违规纳入棚改范围或包装成棚改项目。
在审计中发现，此类问题有三种情形：
一是房屋拆迁改造内容、支出责任、资金来源等已在非棚改项目的可研批复、投资计划、实施方案等规定中做出安排，但有关单位仍将其纳入棚改范围或包装成棚改项目，用以抵顶完成棚改任务和套取棚改融资；
二是项目获取的棚改资金被违规用于与棚改无关的道路拓展、高铁轨道交通建设、学校扩建、历史文化街区保护、文物修缮等工程建设支出；
三是被拆迁房屋状况不符合当地关于房龄、结构等棚户区界定标准，存在大量不符合棚改条件居民违规“被棚改”问题，主要原因是项目单位根据工程建设征地需要划定改造范围，未按规定进行甄别界定就将涉及居民一律纳入征迁。
审计中，务必要根据项目资金支出、建设内容、土地征用等实际情况核查是否违规，避免将符合棚户区条件同时又与上述项目带来的房屋拆迁改造相重合的区域，区别对待，不可简单认定为扩大范围实施棚改。
（三）将主要为办公楼、工业厂房、商业建筑等非住宅类建筑拆迁违规包装成棚改项目，借棚改之名搞楼堂馆所建设和房地产开发。
判定此问题有两种情形：
一是纳入棚改的办公楼、厂房、农贸市场、教学楼等非住宅建筑属于以前单独立项建设，地理位置与棚户区住宅区相独立，非住宅类建筑征收补偿投资占比和面积占比均超过50%，可判定为违规将主要是非住宅类建筑拆迁扩大范围纳入棚改。
二是将棚改项目红线范围内，面积较小、零星分布、与住宅区穿插交织、难以分割的底商等非住宅类建筑，且非住宅类建筑征收补偿投资占比和面积占比超过20%但未超过50%，政策性开发银行棚改专项贷款不予支持的项目，纳入棚改范围的，要根据资金支出、建设内容等具体情况进行深入核查，实事求是做出认定。
对将国家明令禁止的党政机关和国有企事业单位办公楼、培训中心、宿舍等楼堂馆所和福利房建设纳入棚改范围的，要查清搭棚改便车实施违纪违规行为的关键情节。
（四）将与棚改项目无关的学校、商场、城市基础设施建设等违规作为棚改配套基础设施建设项目或打包纳入棚改。此问题涉及的学校、商场、道路等不是棚改项目红线范围内的配套基础设施，也不是与棚改项目直接相关的市政基础设施、公共服务设施。
（五）将房龄不长、结构比较安全的居民楼违规纳入棚改征收范围，申报完成任务或获取棚改资金。
此问题涉及的拆迁房屋特征是，结构比较安全，不能提供危房鉴定手续或鉴定手续存在明显瑕疵，房龄明显不符合当地棚户区居民住房认定标准。
通过保障性安居工程资金投入和使用绩效审计，重点关注棚户区改造中的项目融资、项目支出，要使这一项重要的民生工程、民心工程建设好，促进专项资金精准投入，有效发挥资金效益，让棚户区群众的居住问题得到解决，幸福指数大大上升。
来源：襄阳审计局网 作者：张贵燕
原标题：浅议棚户区改造审计中应注意的问题和认定方法